Stor risk för att ”Brexit” även innebär ett ”Brexatom”

Stor risk för att ”Brexit” även innebär ett ”Brexatom”

När Storbritannien lämnar EU i mars 2019 räknar man också med att lämna det europeiska samarbetet kring kärnkraften, Euratom. Regelverket och avtalen kring handeln med kärnbränsle, kärnkraftsteknik och tjänster inom området utgår från att Storbritannien är medlem av Euratom. Ett utträde – ett Brexatom – kommer att försätta den brittiska kärnkraften i en svår sits om inte helt nya bilaterala avtal kommer på plats inom de knappa två år som återstår till EU-utträdet.

Euratom bildades 1957 av Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland samtidigt som man, genom Romfördraget, bildade den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen. Euratom är en fristående organisation och är inte formellt en del av EU. Men, Euratom har samma medlemmar som EU och delar också institutioner – kommissionen, ministerrådet och EU-domstolen – med EU. Euratoms budget kommer också från EU. Däremot lyder inte Euratom under det europeiska parlamentet.

Ramverket för Storbritanniens relationer med andra länder inom det kärntekniska området utgår ifrån medlemskapet i Euratom. Den kärnämneskontroll som genomförs på de civila brittiska kärntekniska anläggningarna utförs av inspektörer från Euratom och de handelsavtal som styr hur kärnteknik, expertis och uran får föras mellan Storbritannien och andra länder är huvudsakligen upprättade av Euratom. Om Storbritannien lämnar Euratom behöver man istället egna avtal om kärntekniskt samarbete med en lång rad länder. Rörande länder inom EU finns det givetvis en möjlighet att skapa ett nytt avtal mellan Storbritannien och EU, men det anses svårt att åstadkomma eftersom det finns länder inom EU som inte har något intresse av och till och med aktivt skulle kunna komma att motarbeta ett sådant avtal.

Den brittiska kärnkraftsindustrins organisation har vädjat om att Storbritannien ska förbli medlem av Euratom även efter EU-utträdet, men regeringen menar Euratom-fördraget och Fördraget om Europeiska Unionen är så pass legalt sammabundna att det är nödvändigt att man lämnar även Euratom. Parlamentet har också genom den lag som styr EU-utträdet gett regeringen mandat att lämna även Euratom. Formellt är inte ett utträde ur Euratom kopplat till den ”Artikel 50” som styr utträdet ur EU och därmed finns det fortfarande en möjlighet att diskutera när, hur och om man skulle lämna Euratom. Formellt handlar det om två separata processer.

Euratom driver också viktig kärnteknisk forskning. Bland annat står man bakom fusionsreaktorn ITER som byggs i Cadarache i södra Frankrike och JET i Oxfordshire. För att Storbritannien ska kunna fortsätta delta i forskningssamarbetena kommer det att krävas nya avtal. Idag står Euratom för kostnaderna för JET som sysselsätter runt 500 personer. Framtiden för det arrangemanget är en öppen fråga.

Storbritannien har en förhållandevis stor reaktorflotta i drift, men man har också flera nybyggnadsprojekt och en omfattande verksamhet inom rivnings- och avfallsområdet. Det gör att man har ett brett beroende av internationellt samarbete med en lång rad olika länder. Som ett exempel utgörs en tredjedel av investeringen i Hinkley Point C av importerade komponenter och tjänster. Horizons ABWR:er är japanska och bränslet är tänkt att köpas från USA. I det tredje nybyggnadsprojektet, som drivs av Nugen, ska man bygga amerikanska AP1000. Storbritannien har sammantaget nyinvesteringar i kärnkraft om runt 60 miljarder pund framför sig. Det är angeläget att det finns ett tydligt regelverk på plats så att investeringarna går att genomföra utan att drabbas av förseningar och fördyringar.

En lång rad produkter lyder under exportkontrollbestämmelser då de potentiellt kan användas för att utveckla kärnvapen eller bärsystem för vapen. Exportkontrollregelverket delar in produkterna i tio kategorier beroende av hur känsliga de anses vara. Inom Euratom är det bara kategori noll-produkter – ”kärnmaterial, anläggningar och utrustning” - som kräver exportlicens. Vid handel med länder utanför Euratom krävs licens för alla de tio kategorierna. Ett utträde ur Euratom kommer att göra det krångligare och mer tidsödande att handla med Storbritannien så snart det rör sig om produkter med dubbla användningsområden vilka omfattas av exportkontrollbestämmelser.

Det område där de internationella överenskommelserna har kanske störst betydelse för branschen är försörjningen av kärnbränsle. Hanteringen av uran från brytning till färdigt bränsle består av flera steg. Uranet konverteras till uranhexaflourid som anrikas till rätt halt uran-235 för att slutligen användas i tillverkningen av bränslet. Anläggningarna som tar hand om de olika stegen är utspridda över världen och det är vanligt att uranet passerar flera länder innan det når reaktorn. Dessutom tillverkas ofta mekaniska komponenter till bränsleknippena i ett annat land än bränsleknippena monteras. För att det här ska fungera krävs ett väl fungerande regelverk som säkerställer att kärnämneskontrollen upprätthålls utan att för den skull göra det svårt att flytta uran och komponenter mellan olika länder.

Utöver Storbritanniens eget beroende av bränsle, produkter och tjänster från andra länder exporterar också den brittiska industrin varor och tjänster inom det kärntekniska området. Därmed finns en risk för störningar även i andra länder.

Medlemskapet i EU upphör två år efter att utträdesprocessen har aktiverats genom att Artikel 50 har åberopats. Det innebär att Storbritannien lämnar EU i mars 2019 oavsett hur långt förhandlingarna har nått då. Det finns en stor oro inom kärnkraftsbranschen för att det inte kommer att finnas avtal på plats så snabbt för att ersätta Euratom. Det finns andra frågor i förhandlingarna som också är tidskritiska och som kommer att prioriteras högre av regeringens förhandlare. Risken om frågan inte är löst om två år är att man får problem med allt från bränsleleveranser och reservdelar till att köpa tjänster från andra länder.

Först och främst behövs ett avtal med IAEA om hur den frivilliga kärnämneskontroll som idag utförs av Euroatom ska skötas efter ett utträde. Som kärnvapenstat är Storbritannien inte tvingade till kontroll, men vid de civila kärntekniska anläggningarna genomförs kontroller inom ramen för ett frivilligt åtagande. Frivilligheten kan dock ifrågasättas då kontrollerna är en förutsättning för att den civila kärnkraftssektorn ska kunna handla med flera viktiga länder, däribland USA. Att ett nytt avtal om kärnämneskontroll kommer på plats är en förutsättning för att man i ett nästa steg ska kunna skriva bilaterala avtal med viktiga kärnteknikländer.

Redan idag finns en del avtal, till exempel har man bilaterala avtal med Australien, Japan, Indien och Förenade Arabemiraten. Men avtalen innehåller ofta klausuler om att det ska genomföras kärnämneskontrollinspektioner i Storbritannien som utlovat. En del av avtalen förutsätter att Storbritannien är medlem av Euratom.

För att utträdet ur Euratom ska bli smärtfritt skulle det behövas bilaterala avtal med alla länder man vill samarbeta med. Avtalen behöver styra hur information ska kunna delas på ett kontrollerat sätt, hur man ska kunna handla med uran och produkter med dubbla användningsområden, hur man ska säkerställa kärnämneskontrollen och hur handeln med kärntekniska tjänster ska skötas. Det ser svårt ut att få till stånd de här avtalen då knappt två år återstår till dess Storbritannien inte längre är en del av EU. Generellt är två år att anse som en kort tid i de här sammanhangen och i Storbritanniens fall rör det sig om många länder med vilka man behöver genomföra förhandlingar.

För att IAEA ska kunna genomföra kärnämneskontroller i Storbritannien behövs också en del ändringar i den brittiska lagstiftningen. Det i kombination med diskussionerna med IAEA och de bilaterala avtalen gör det än mer brådskande att ta tag i frågan. Utöver några viktiga EU-länder så anses det vara av störst vikt att få på plats bilaterala avtal med USA, Kanada, Japan, Kazakstan, Australien och Sydkorea.

Även utträdet ur EU riskerar att skapa problem för den brittiska kärnkraftsindustrin. En av de viktigaste stötestenarna under förhandlingarna mellan EU och Storbritannien är frågan om den fria rörligheten för människor, där Storbritannien driver linjen att den ska begränsas. Kärnkraften med sitt behov av specialister inom olika områden har gynnats av att kunna anlita personal från alla EU-länder utan att behöva hantera administration kring till exempel arbetstillstånd. För brittisk del har det ofta handlat om till exempel svetsare som kunnat anlitas från andra EU-länder när brist uppstått på hemmaplan. Även nybyggnationen av reaktorer kommer att kräva utländsk expertis på många områden och begränsningar i rörligheten riskerar att försvåra projekten.

Det brådskar för den brittiska regeringen att presentera en konkret plan för hur ett eventuellt utträde ur Euratom ska gå till och hur nya överenskommelser ska hinna ingås i tid. Risken om man inte agerar raskt är att man hamnar i en situation där man skadar kärnkraftsindustrin, försvårar de kommande reaktorbyggena och om det vill sig illa stör elproduktionen från de befintliga reaktorerna. De brittiska reaktorerna står idag för runt 30 procent av elproduktionen.

För kärnkraftsbranschen i Sverige och Finland finns det en extra anledning att bevaka hur ett eventuellt brittiskt utträde ur Euratom kommer att te sig. Sverige och Finland är två av få länder med moderna kokvattenreaktorer (BWR). I och med att Spanien, Schweiz och Tyskland är på väg att stänga sina BWR minskar antalet. På sikt finns en risk för att kraftverken i Oskarshamn, Forsmark och Olkiluoto blir ganska ensamma om att driva BWR. Mot den bakgrunden är det intressant att det i Storbritannien ser det ut att byggas moderna kokvattenreaktorer – ABWR. Det är en reaktor snarlik de reaktorer ASEA-Atom sålde till de nordiska kraftverken. Att handeln med komponenter, bränsle och expertis mellan den brittiska och den nordiska marknaden fungerar smidigt även i framtiden är alltså en viktig fråga även för Sverige och Finland.