2018-05-09
När de två myndigheterna Statens Strålskyddsinstitut (SSI) och Statens Kärnkraftsinspektion (SKI) slogs samman 2008 och bildade Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) konstaterades att den sammanlagda föreskriftssamlingen (SSMFS) bestod av två helt olika delar. SSI hade med sig en samling av detaljerade föreskrifter anpassade för den strålskyddsverksamhet de bedrev, medan SKI hade en kultur av mer generellt hållna krav för kärnteknisk verksamhet. SKI:s föreskrifter har historiskt växt fram efter de behov som uppstått inom kärnkraften genom åren. Eftersom myndighetens föreskrifter kom till efter att kärnkraftverken redan hade byggts hamnade fokus mest på fortlöpande drift och underhåll snarare än konstruktion. De konstruktionsföreskrifter som trädde i kraft 2005 kom att omfatta de områden som var aktuella i och med de moderniserings- och effekthöjningsprogram som tillkom efter att stängningsåret 2010 hade tagits bort.
EU antog nya direktiv inom strålskydd och kärnsäkerhet 2013 respektive 2014. I och med den nationella implementeringen av dem i Sverige blev det i allra högsta grad aktuellt att laga det lapptäcke av krav som växt fram genom åren och jämka nivån på kraven för att få en sammanhängande kravstruktur.
Dessa förbättringsområden är också något som IAEA noterade i sin så kallade IRRS-granskning av den svenska kärntekniska kraven 2012 (IRRS = Integrated Regulatory Review Service).
Modernisering och Harmonisering
En annan utlösande faktor till att SSM påbörjade föreskriftsuppdateringen var kärnkraftsindustrins planer i början av 10-talet att uppföra ersättningsreaktorer vid Ringhals. Man såg då från industrins sida ett behov av att få ett mer heltäckande och modernt regelverk så att nya reaktorer skulle gå att licensiera i Sverige. Dessa planer lades dock på is 2014, men enligt regleringsbrevet till myndigheten ska hänsyn tas till modern reaktorteknik i arbetet med de nya föreskrifterna eftersom det kan verka säkerhetshöjande för de befintliga reaktorerna.
Lars Skånberg berättar att ett mål med arbetet också är att införliva de övergripande säkerhetskrav, så kallade safety reference levels, som SSM tillsammans med ett flertal systermyndigheter i andra länder kommit överens om inom Western European Nuclear Regulators' Association (WENRA). På så vis erhålls en harmoniserad kravställning på övergripande nivå som sedan detaljeras inom respektive lands legala struktur. För att minska risken att divergens sker i de detaljerade kraven pågår dessutom arbete inom programmet Multinational Design Evaluation Programme (MDEP) inom ramen för OECD/NEA där många länders myndigheter samverkar, och där industri och leverantörer bidrar med visst underlag. På frågan om i vilken grad SSM kan dra nytta av andra länders standarder för att underlätta sitt arbete och främja harmoniserade krav svarar Lars Skånberg att det kommer vara möjligt genom reglernas utformning. Planen är att i allmänna råd och så kallade tillämpningsdokument ge exempel på standarder som kan användas utan att vara styrande. I en del andra länder görs nationella standarder tvingande.
- Detta gäller till exempel i USA där lagstiftning för kärnteknisk verksamhet gör en del av de amerikanska koderna tvingande att använda, men i de svenska kommer det finnas en valmöjlighet. Sedan blir det upp till varje tillståndshavare att visa att den valda standarden uppfyller de krav som ska mötas, säger Lars Skånberg.
I Sverige är det upp till tillståndshavarna att visa att den verksamhet man bedriver är säker. I det ingår bland annat att välja vilka standarder man tillämpar. Tillståndshavaren måste dock visa myndigheten att man uppfyller kraven genom att tillämpa den standard man valt. Den principen kommer att gälla även i de nya föreskrifterna, enligt Lars Skånberg.
Samreglering
Utmärkande för de nya föreskrifter som nu utvecklas är det som SSM kallar samreglering av reaktorsäkerhet, strålskydd och fysiskt skydd. Lars Skånberg beskriver det som ett förtydligande av vikten av att i regleringen utgå från det gemensamma målet att skydda människor och miljö mot skadlig verkan av strålning. Principen betyder att istället för att stuprörsvis reglera reaktorsäkerhet, strålskydd och fysiskt skydd i separata föreskrifter avser SSM att ta fram föreskrifter för konstruktion, analys och redovisning, drift och avveckling som sedan var och en innefattar alla aspekter av strålsäkerhet – det vill säga reaktorsäkerhet, strålskydd och fysiskt skydd.
Från industrins sida har man uttryckt tveksamhet eftersom det här kan innebära att etablerade begrepp får nya innebörder och att den befintliga säkerhetsredovisningen därmed måste skrivas om. Lars Skånberg tonar dock ner betydelsen av detta och menar att tillståndshavarna redan idag arbetar integrerat med strålsäkerheten så det tillför egentligen inte så mycket ny praktisk betydelse. Samregleringen är också något som IAEA uttryckt som ett gott föredöme i sin uppföljande granskning 2016.
Dialog med industrin
Föreskrifterna arbetas fram i dialog med industrin. Innan en föreskrift går ut på formell remiss har den varit på upp till två underhandsremisser hos de närmast berörda tillståndshavarna. Det har även etablerats en kontaktgrupp för att bättre kunna planera arbetet både hos myndigheten och tillståndshavarna. Från industrins sida är det ett omfattande arbete att ta ställning till de förslag som SSM presenterar. Det betyder att resurser måste avsättas från den ordinarie verksamheten vilket kräver planering och framförhållning. Det hålls regelbundet även så kallade teknikmöten där specifika tekniska frågor reds ut.
Tidplan i en föränderlig omvärld
SSM:s föreskriftsarbete är ett exempel på ett stort flerårigt projekt där förutsättningarna i omvärlden förändras under arbetets gång. Förändringarna inom kärnkraftsindustrin under dessa år – att gå från planerad nybyggnation av reaktorer till avveckling av fyra reaktorer – har påverkat industrin starkt och därmed även indirekt SSM. Behovet av moderna föreskrifter kvarstår dock. Istället för krav anpassade till nya reaktorer är man från kärnkraftsindustrins sida idag mer angelägen att få klarhet kring regler för konstruktion av avfallsanläggningar och vad som gäller vid rivning och avveckling av reaktorer. Idag saknas föreskrifter som beskriver konstruktion av kärntekniska anläggningar som inte är kraftproducerande reaktorer, såsom en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle.
Lars Skånberg svarar att den ursprungliga arbetsplanen inte ändras av dessa faktorer. Det har varit nödvändigt att först klargöra de övergripande kraven i och med införandet av den ändrade kärntekniklagen och den nya strålskyddslagen och därmed även de övergripande föreskrifterna. Först därefter kommer arbetet gå vidare med de detaljerade kraven.
- Om allt går som planerat är arbetet klart i slutet av 2020. Dock kvarstår för tillfället en del oklarheter kring tidplanerna beroende på att vi har ont om jurister, säger Lars Skånberg. Vår omlokalisering av vissa delar av myndigheten till Katrineholm kan vara en av orsakerna till denna brist.
- Industrins önskemål om besked rörande krav för inkapslingsanläggningen och avvecklingsfrågor löser vi genom individuella tillståndsvillkor där de generella föreskrifterna inte räcker till, säger Lars Skånberg.
Från industrins sida befarar man att den goda dialogen kan komma att utebli när kraven ställs som tillståndsvillkor eftersom dessa inte förknippas med konsekvensanalys på samma sätt som föreskrifterna. Lars Skånberg menar att dessa farhågor är obefogade.
- Även om det inte ställs samma krav på konsekvensanalys är myndigheten angelägen om en bra och konstruktiv dialog med industrin i arbetet med att ta fram tillståndsvillkor, säger Lars Skånberg.
En kvittens på om lag-, förordnings- och föreskriftsarbetet fallit väl ut erhålls 2022 då IAEA gör nästa IRRS-granskning i Sverige.