Förtroendet för myndigheter betydelsefull för synen på kärnkraft

Förtroendet för myndigheter betydelsefull för synen på kärnkraft

Ett pågående forskningsprojekt undersöker hur samhället och kärnkraftsindustrin i Europa har interagerat de senaste 60 åren. Ett preliminärt resultat visar att allmänheten historiskt uppvisat lågt förtroende för myndigheters kommunikation kring strålsäkerhet, vilket i sin tur har bidragit till en frostig inställning till kärnkraften som sådan. Professor Arne Kaiser, KTH, och Lars Högberg, före detta generaldirektör för Statens Kärnkraftsinspektion, ger ett svenskt perspektiv på projektets preliminära resultat.

Forskningsprojektet HoNESt finansieras genom Euratom:s forsknings- och utvecklingsprogram Horizon 2020 och pågår mellan åren 2014 och 2018. Projektet utförs av ett tjugotal forskningsorganisationer i Europa och leds av Universitat Pompeu Fabra i Barcelona. Från Sverige deltar Kungliga Tekniska högskolan och Försvarshögskolan.

Projektet visar att i länder med starkt delad syn på kärnkraften, såsom Danmark och Österrike var det inte möjligt att starta ett kärnkraftsprogram. I andra länder där det fanns ett bredare stöd för kärnkraften även nära eller i den politiska mittfåran, såsom Sverige, Frankrike och Storbritannien var en omfattande utbyggnad möjlig enligt projektet. I vissa europeiska länder med starka regimer i östra och södra Europa tystades i många fall kärnkraftsmotståndet ned, vilket ledde till att kärnkraften kunde etableras. Sammantaget är alltså interaktionen mellan samhälle och industri väldigt olik i Europas länder under de senaste 60 åren, vilket givetvis är kopplat till den generella samhällsutvecklingen med ökad grad av demokrati i flera länder.

Utvecklingen i Europa följer alltså inte någon gemensam linje, enligt projektet, och det finns därför ingen entydig lärdom som täcker in hela det geografiska området och den långa tidsperioden. Trots det finns det två saker som är utmärkande i projektet. För det första har man inte kunnat observera någon koppling mellan det som av allmänheten uppfattas som nyttan med kärnkraften och den risk man uppfattar att verksamheten medför. Det andra som utmärker är att det verkar som att allmänhetens acceptans för kärnkraften är starkt knuten till graden av förtroende för de myndigheter som har till uppgift att kontrollera verksamheten.

Projektet har också noterat att i kärnkraftsdebatten har aktörerna ofta argumenterat på helt olika nivåer, det vill säga pratat förbi varandra, vilket lett till monolog istället för dialog. Det har även saknats gemensam grund för att nå en god dialog och för att nå gemensamma intressen. Envägskommunikation har varit ett utmärkande drag i många av projektets fallstudier.

HoNESt-projektets projektledare, Albert Presas I Puig vid Universitat Pompeu Fabra i Barcelona, berättar att preliminära resultat visar att allmänhetens bristande tilltro till myndigheters uttalanden i vissa länder har bidragit till allmänhetens låga acceptans för kärnkraft i Europa. Frågeställningarna kring kärnkraften är komplexa, fortsätter Presas I Puig, och omfattar inte bara ekonomi, politik och säkerhet utan även kulturella, sociala och miljömässiga faktorer. I det sammanhanget är det viktigt med en tydlig och systematisk reflektion kring kärnkraften och även inkludera historiska erfarenheter, enligt Presas I Puig.

Arne Kaijser, professor i teknikhistoria vid Kungliga Tekniska högskolan i Stockholm och deltagare i HoNESt-projektet, understryker att projektets slutsatser är baserade på fallstudier från hela Europa och att slutsatserna inte direkt kan hänföras till ett enskilt land. Han anser att Sverige utgör ett gott exempel som fler länder kan lära sig av. De tidigare myndigheterna Statens Kärnkraftsinspektion (SKI) och Statens Strålskyddsinstitut (SSI), som idag utgör Strålsäkerhetsmyndigheten, kännetecknades av hög integritet, vilket även ledde till respekt i kärnkraftsmotståndarnas läger, enligt Kaijser. Två exempel är den grundliga utredningen av svensk kärnkraft efter TMI-olyckan 1979 samt händelsen med igensatta silar i Barsebäck 1992, som följdes av att fem reaktorer stoppades under ett antal månader då silsystemen fick byggas om.

Arne Kaijser håller med om att myndigheterna har haft en viktig roll som en slags förmedlare mellan kritiker och industri. Myndigheterna blev mer på tå som en följd av kärnkraftsmotståndet vilket lett till säkrare kärnkraft i slutändan. Det är en lärdom som andra länder bör ta del av – i synnerhet de länder där kärnkraftsmotståndet inte fått komma till tals. Den pågående förhandlingen om slutförvaret för använt kärnbränsle i Mark- och miljödomstolen är ett aktuellt exempel som visar på den viktiga principen att flera insatta parter ska få komma till tals innan viktiga beslut fattas, säger Arne Kaijser.

Lars Högberg, generaldirektör för SKI under åren 1989 – 1999, lyfter vikten av öppenhet och transparens för att förtjäna allmänhetens acceptans. Fram till mitten av 1970-talet sköttes tillsynen av reaktorsäkerheten av den så kallade Reaktorförläggningskommittén, knuten till regeringskansliet. Därmed hanterades ärendena enligt gängse praxis inom departementen. Offentlighetslagstiftningen efterlevdes formellt men aktiv kommunikation till allmänheten i kärnsäkerhetsfrågor var knappast ett prioriterat område. När reaktortillsynen 1974 fördes över till den nybildade myndigheten SKI, mitt i den då uppblommande kärnkraftsdebatten blev man alltmer medveten om vikten av aktiv kommunikation. Efter TMI-olyckan 1979 fick sålunda SKI sin första professionella informationschef, berättar Högberg.

Ett annat exempel som Lars Högberg lyfter fram som viktigt för allmänhetens förtroende är upprättandet av de lokala säkerhetsnämnderna genom vilka kärnkraftsbolagen förser kärnkraftskommunerna med information kopplat till beredskap och säkerhet vid kärnkraftverken. Att kommunledningen ska kunna få adekvat information direkt från kärnkraftverket istället för via media var en viktig lärdom från den amerikanska rapporteringen av TMI-olyckan, berättar Högberg.

Lars Högberg lyfter, liksom Arne Kaijser, fram TMI-olyckan som ett gott exempel på god myndighetskommunikation. TMI blev ett uppvaknande för flera länders tillsynsmyndigheter, enligt Högberg. Dit hörde Sverige, Finland och USA men vissa länder dröjde sig kvar i gamla traditioner med hög sekretess och låg transparens. Ett exempel är Storbritannien som fick en offentlighetslagstiftning av modern typ först mot slutet av 1990-talet (Sverige fick sin offentlighetslagstiftning redan 1766). Lars Högberg minns en brittisk satirteckning från 1960-talet: - Leaking it to the environment was bad enough – leaking it to the media was unforgivable!

Tjernobylolyckan medförde särskilda utmaningar rörande riskkommunikation relativt TMI-olyckan eftersom Sverige drabbades av ett radioaktivt nedfall. Lars Högberg berättar att även den mest rutinerade sjukhusfysikern hade svårigheter att omsätta knastret från ett geigerrör i en sandlåda till en riskbaserad rekommendation. Att förklara varför man rekommenderar en population att undvika exponering samtidigt som man säger att en enskild individs exponering sannolikt inte utgör någon fara var en utmaning för dåvarande SSI. Särskilt uppmärksammat blev rekommendationen att inte äta nässelsoppa, men om man redan hade gjort det var det ingen fara. Inte blev förvirringen mindre, berättar Högberg, av att Arlamejerierna införde lägre aktivitetsgränser i sina produkter än vad myndigheterna angav för att inte tappa sina kunders förtroende. Trots detta erfor Högberg att SKI och SSI åtnjöt politikers och medias fulla förtroende som primär informationskälla.

Efter Tjernobylolyckan hade dock de allra flesta länderna insett vikten av öppenhet, transparens och god kommunikation. Högberg understryker att dessa egenskaper är viktiga inte bara för myndigheter, men även industrin, och det bygger på ett samspel. Industrin måste dessutom föra sin egen prestation i bevis för att erhålla allmänhetens förtroende, avslutar Lars Högberg.